目 錄
二、地方城市更新現行投融資政策
（一） 重慶：深挖項目空間，推行資產運營模式
（二） 北京：聚焦老舊改造，推行全鏈條聯盟模式
（三） 廣州：優化復建比例，推行多元合作模式
（四） 深圳：產業規劃先行，推行市場主導模式
（五） 其他地區：從政府主導向市場化投融資大步邁進
（六） 總述
正 文
2021年6月16日，《重慶市城市更新管理辦法》印發，其中明確提到，城市更新基本原則就是“政府引導、市場運作，改革創新、統籌推進，以人為本、共建共享”。截止2022年底，重慶城鎮化率已達到70.96%，居中西部前列，處于聚焦挖掘存量資源的發展階段。重慶的城市更新，正從早年單一的政府主導，向政府、投資者、發展商、居民等多方參與協同轉變，旨在努力建設“近悅遠來”美好城市。
2022年8月8日，重慶市人民政府發布《關于印發重慶市城市更新提升“十四五”行動計劃的通知》渝府發〔2022〕31號：
1. 從計劃的資金來源來看，市級要爭取中央專項資金，統籌公共預算、政府基金和專項債，以及政策性金融機構貸款，支持城市更新提升項目建設。穩妥推進PPP、TOD、REITs等投融資模式，吸引各類社會資金參與項目建設，鼓勵居民參與和出資。深挖項目市場化運作空間和商業運營潛力，經營性項目采用市場化方式；準經營性項目優先采用市場化運作，采取特許經營等方式引入社會資本；準公益性項目、公益性項目要創新方式調整投資結構，擴大市場化比例，盤活各類存量資源，提高財政資金使用效率。各區縣要結合市、區縣事權劃分，多渠道籌集資金，推進城市更新提升工作。
2. 分析：重慶以資產為根，實行精細化運營的可持續性更新。廣泛吸引金融機構、更新企業等各類社會資本、資源，創新金融產品，推動建立“投融建運”一體化投融資模式，城市更新項目將呈現“出售+自持”“長線持有+長期穩定收入”并存的特征。
2021年5月15日《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》，明確聚焦老舊小區、老舊平房區、老工業區、老商業區、老舊樓宇以及重要大街兩側一定縱深區域，鼓勵產權人自主更新、社會資本參與改造，資金由政府、產權單位、居民、社會機構等多主體籌集。
2022年11月25日，《北京市城市更新條例》經北京市十五屆人大常委會第45次會議表決通過，于2023年3月1日起正式施行：
1. 從條例的資金來源來看，在政府統籌利用財政支持公共領域外，鼓勵設立城市更新基金、發行地方政府債券、企業債券等方式，籌集改造資金。鼓勵金融機構創新多樣化金融產品，并探索利用住房公積金支持城市更新項目。
2. 分析：該條例是北京首個將城市更新提升到立法層面的政策性文件。它充分動員政府、市場、社會各界力量匯聚形成推動城市更新實施的合力，由中國建設銀行、中國建筑集團等12家單位發起，組建涵蓋城市規劃、設計、建設、運營等全鏈條百余家企業參與的城市更新聯盟，具體化籌集資金的利用方向和可持續利益，有效平衡了物權主體利益、公共利益與商業利益等多種利益訴求。此外，資金投入上將物業權利人納入其中，具有一定示范意義，增加了資金投入來源。
2024年1月26日，廣州自規局公布實施《廣州市城中村改造專項規劃（2021—2035年）》提出至2035年將推進約210平方公里舊村莊改造。明確考慮由政府承擔部分區域性城市基礎設施和公共服務設施建設，提高復建產業物業占比，實施房票安置，合理開發權益轉移推動異地平衡，以降低融資建設量、開發強度及回遷用地安置需求。
2024年3月30日，廣州市人民代表大會常務委員會公告，《廣州市城中村改造條例》3月29日獲廣東省人大常委會批準通過，于2024年5月1日起施行：
1. 從條例的資金來源來看，涵蓋中央預算內資金、地方財政資金、政府專項債券、政策性銀行資金、商業銀行資金、社會資金等多種渠道，從改造資金區域內平衡的總體性要求，專項借款、專項貸款等資金實行專款專用、封閉管理，建立城中村改造項目優惠政策清單制度、政府與村民、社會力量改造資金共擔機制等多方面保障城中村改造所需資金。
2.分析：該條例是廣州市首次針對城中村改造進行的立法工作，也是全國首個出臺專門針對城中村改造的地方性法規條例。廣州“按照單個更新改造項目平衡、多個更新改造項目組合平衡、全部更新改造項目總體平衡方式”，優化成本核算與征拆標準。充分采用多元化合作模式，從2024年3月，建信信托與廣州金融控股集團有限公司共同出資設立、共同運營管理“廣州金控建銀城市更新基金”，到計劃設立城市更新基金，作為統籌做地連片改造項目的啟動資金，無不彰顯出打破專項資金額度限制的決心，吸引各方力量共同破解城中村改造資金瓶頸，擴大城中村改造范圍，共贏新格局。
2023年7月，國務院出臺《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，要求優化房屋安全和消防安全隱患等問題，深圳雖然自2009年頒布《城市更新管理辦法》這十幾年來，構建了一個以數百個政策文件支撐的城市更新生態體系，但城中村建筑量占全市建筑總量比重超過40%，居住人口占全市實有人口約60%，這一境況亟待解決以推動城市高質量發展。
2024年5月7日，深圳市人民政府辦公廳印發《關于積極穩步推進城中村改造實現高質量發展的實施意見》的通知，自2024年5月8日起施行：
1. 從意見的資金來源來看，①加強城中村改造項目資金保障。通過積極申請中央預算內資金、政策性銀行專項借款，發行地方政府專項債券等方式籌措改造資金。鼓勵銀行業金融機構提供改造貸款、民間資本參與整治提升類改造，建立政府與原農村集體經濟組織繼受單位及物業權利人、社會力量改造資金共擔機制。②統籌改造資金籌集和安排，做到綜合及動態平衡，堅決避免新增地方政府隱性債務。允許通過土地整合、置換等方式，促進區域統籌和成片開發。城中村改造中配套的教育、醫療等公共服務設施費用，不攤入城中村改造成本。
2. 分析：深圳采用市場主導模式，大力鼓勵產業類更新，制定相應引導性政策，包括總的綱領性政策以及配套政策、市場體平等合理獲取利益機制等，將部分權利和收益讓渡給市場，對后續多元化的資金支持及更多市場主體投資城中村改造，形成積極的正向預期以及示范效應，從而撬動市場資金，推動項目建設，籌集大規模、高端、低成本的產業空間“筑巢引鳳”。此外，積極鼓勵本地房企、銀行、全國房企以及各類金融機構全面參與，充分激發市場活力、提高效率。
2023年11月8日，住建部發布《實施城市更新行動可復制經驗做法清單》（第二批），河北唐山、山東煙臺、江蘇蘇州、陜西西安均入選，在充分利用直接投資、中央預算內投資、專項資金、發行政府專項債、采用“政策性開發性金融工具+銀行貸款”投貸聯動模式、設立城市基金等方面具有成熟經驗，可互相復制經驗做法為更多城市的投融資政策提供參考。此外，以上城市在2024年各有延申新政或新舉措，涉及到探索城市更新專項基金、發行專項債權支持、組建政銀企聯盟、鼓勵采取“工程總承包+融資+運營”的建設模式及REITs、社會投資人＋EPC融資模式、產權人出資自主改造等，進一步拓展創新了城市更新投融資的多元化渠道及機制。
（六）總述
在國家出臺系列城市更新政策的背景下，各地區先后出臺的指引、措施、意見等，拓寬了老舊小區的適用融資政策，表明除了依賴地方財政收入作為基礎外，敢于探索、試驗多元化融資方式，并有多城市入選《實施城市更新行動可復制經驗做法清單》，以采取安排專項資金、爭取政府專項債支持、爭取中長期低息貸款支持、設立城市更新基金等方式，為更多地區城市更新提供了參考，且基于此在2024年延展施行的低率信貸支持、REITs、PPP新機制等多政策，拓寬了城市更新融資模式思路，推動項目順利推進。
撰稿人：胡勝泉、彭 璐
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